“十一五”時期是我國社會主義新農村建設的關鍵時期，這將是一個龐大的系統工程。然而在當前的建設過程中，出現了諸多不和諧音，直接影響政府專項財政支出的效益。因此在新農村建設過程中，如何建立有效的財政支出監督機制已是當務之急。本文分析了當前我國新農村建設中財政支出方面存在的主要問題，并提出了相應的完善措施。
關鍵詞 新農村建設 財政支出 監督
黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》鄭重提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，而統籌城鄉經濟社會發展，推進現代農業建設，全面深化農村改革，大力發展農村公共事業，千方百計增加農民收入，則被確定為國家“十一五”(2006—2010年)規劃中解決“三農”問題的戰略方向。2006年中央“一號文件”《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》于1月21日正式公布，再次鎖定“三農”問題，明確指出“十一五”時期是社會主義新農村建設的關鍵時期。①“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”為社會主義新農村的建設目標，可見，新農村建設涵蓋了經濟、政治、文化、教育、醫療衛生、環境保護等諸多領域，但是，長期以來我國政府在財政支出結構上重點傾向于城市，導致農村享受的公共服務水平較低，農村極端有限的財力決定了其無法通過自身的努力，從根本上解決基礎設施建設、社會事業和社會保障方面的差別問題。所以，在我國社會主義新農村建設的啟動階段，必須選擇政府主導型發展模式，即主要靠政府調整國民收入分配格局，增加對農業和農村的財政支出。
一、現階段新農村建設過程中財政支出方面的問題
2006年的政府1號文件涉及8個方面，其核心是實行工業反哺農業、城市支持農村和“多予少取放活”的方針。文件明確提出要調整國民收入分配格局，國家財政支出、預算內固定資產投資和信貸投放，要按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對農業和農村的投入。那么國家到底打算花多少錢建設新農村?國家財經領導小組辦公室副主任陳錫文在2006年2月28日受全國人大常委會邀請進行專題講座時表示，“十一五”期間，中央和地方財政將籌集數千億元，主要投向農村基礎設施建設和農村社會事業，這兩大領域，被視為目前農村和農民最迫切需要解決的問題。因此，2006年國家財政支農資金增量、國債和預算內資金用于農村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農村生產生活條件的資金亦將高于上年，并逐步形成新農村建設穩定的資金來源。
如此優厚的政策傾斜對于社會主義新農村建設的意義是不言而喻的，但是新農村建設將是一項長期、艱巨的歷史任務，我們不能急于求成。各地農村的情況千差萬別，迫切需要解決的問題也不一樣，所以在新農村建設過程中，不能按照一個模式來實施，要因地制宜，合理規劃，分步推進，政府的專項資金要用在農民群眾最關心、最現實、最迫切的問題上，讓農民群眾得到實實在在的好處。然而，在當前社會主義新農村建設過程中，出現了諸多不和諧音。如有的地方農村基礎設施建設不顧農民的實際需求，貪大求洋，大搞所謂的樣板工程;許多農村基層干部把新農村建設狹隘地理解為“建新村”，變相地把支農資金轉化成建設基金，貪功冒進、急著拆舊建新。結果是馬路寬了、房子亮了，但農民又背一身新債。這使得支農資金的效益大打折扣，違背建設新農村的初衷，前不久媒體披露的某農村建農民別墅欠下銀行貸款無力償還的情況，就是一個典型的例證。②這表明，在新農村建設過程中，僅有政府大量的財政投入是不夠的，還要有相應的機制提高財政投入的績效。當前，我國新農村建設中財政支出主要面臨如下問題：
(一)地方財政管理級次過多。我國地方財政有四級，在省和縣之間還有市級財政。從我國財政實踐看，由于現行分稅制比較注重財權劃分、忽視事權合理分擔，“市管縣”的管理模式在很多地方不僅沒有帶動縣域經濟發展，而且成了集中縣級財力加快地級市建設的體制工具，導致縣鄉財政對基層農村投入不足。雖然我國從2004年就啟動了“省直管縣”的試點工作，但到目前為止這一改革還沒有全面鋪開。在新農村建設過程中，中央財政對基層財政的專項轉移支付能否足額及時到位，同樣存在上級財政截留的可能。
(二)缺乏財政投資決策程序。兩會召開以后，各級政府都把建設新農村作為工作重點，但各級政府的相關文件在內容上大同小異，缺乏可操作的具體決策程序。如何啟動新農村建設，如何合理安排財政資金的投向，必須結合各地農村的具體情況，必須尊重當地農民的意愿和要求。社會主義新農村建設的主體是農民，要充分發揮農民的積極性和主觀能動性。基層政府既不能越俎代庖，也不能袖手旁觀。如何在民主基礎上集中，如何在尊重民意基礎上決策，應該制定明確的程序減少決策風險。
(三)財政支出監督不力。目前在財政支出監督方面的問題主要集中在四個方面：一是法律法規不健全。應然的監督法規既規范財政支出主體，又規范財政支出監督主體，尤其應該突出責任的承擔。但現有立法對財政支出存在重大決策失誤的人員，都沒有規定強有力的處理措施，導致相關主體對財政支出沒有較強的責任心，從而形成惡性循環，加劇了財政支出的浪費。③二是財政支出監督的方式方法落后。突擊性、專項性檢查多，日常監督少;事后檢查多，事前、事中監督少;對某一事項和環節檢查多，全方位跟蹤監督少，以致出現了問題無法得到及時糾正。而且，由于事后監督查處多，事前監控少，部分被監控單位采取相應對策，想方設法躲避監督，致使一些突擊的檢查監督每每流于形式，難以深入。三是在監督過程中沒有建立科學的評價標準。財政支出監督不僅要防止貪污腐敗，更重要的是提高財政資金的使用效率。四是不重視群眾監督。
二、如何建立和完善新農村建設過程中的財政支出監督
社會主義新農村建設是一個龐大的系統工程，謀定而后動，則事半而功倍，因此科學編制新農村建設規劃并完善配套監督機制是十分重要的;財政支農資金具有投放規模大，持續時間長，不可控因素多等特點，在資金使用過程中管理難度大，資金流失機會也比較多。因此，在當前新農村建設過程中，如何建立有效的財政支出監督機制已是當務之急，筆者認為，針對上述存在的問題完善措施可歸納如下：
(一)明確財政支出監督的目標和內容。新農村建設中財政支出監督的目標是認真貫徹嚴格執行財政支農資金預算，遏制其運用過程中效率低下、浪費嚴重、腐敗頻出等不良現象，促進國家財政資源配置與使用效率的提高。財政支出監督的內容包括對財政性資金(包括預算內資金和預算外資金)運用的全過程以及執行財政支出的所有單位和個人所進行的考核、監察和督促。
(二)建立財政支出決策機制和評價體系。一是要建立程序化的決策機制，具體框架為：1.建立以行政長官為核心和各相關行政職能部門、經濟、科技界以及社會其他各界有關人士為成員的農業財政支出項目決策委員會。2.嚴格遵循先上后下，上下結合，逐級上報審批的原則，確立規范的農業財政支出項目決策程序。3.嚴格按照評估中心結果進行選項決策。④4.建立與農民利益密切相關的重大財政事項公示制度，向社會公開、向農民公開;完善專家咨詢制度，實行支出決策論證制和責任制，推進財政決策的科學化民主化。二是逐步建立健全以結果為導向的財政支農資金使用機制，制定財政支農資金使用績效評價指標體系，根據評估結果實施激勵、約束并重的考核機制。在支農專項資金使用方面做到專款專用，對綜合考核評審較好的單位，在今后的項目申報和資金安排上給予優先考慮;同時財政支出績效評價從以往鑒證式的事后評價，過渡到事前評價與事后評價相結合，其評價的終極目標是考核政府提供的公共產品和公共服務的數量和質量。
(三)加快財政支出監督的法制化進程。要盡快建立涵蓋整個財政收支管理的財政監督法制體系，加強對財政監督工作和法規的宣傳，并加大財政監督執法和處罰的力度，以保障財政監督工作的順利開展。當然我國監督財政支出的相關法規欠缺的局面正在改善過程中，如為保證農村義務教育經費的使用效率，財政部正在籌劃一些相關管理辦法的出臺，具體涉及預算管理、資金調撥和轉移支付管理、財務管理、監督檢查辦法等。
(四)改進監督的方式和方法。在財政支出監督方式上要走出事后集中性檢查的套路，把重心轉到日常監督上來，實現全方位、多層次、多環節的監督，使日常監督貫穿財政活動的整個領域，做到事前審核不留漏洞、事中監控不留死角、事后處理不留情面，形成環節審核與過程監控并舉，專項稽查與日常監控并行的財政監督檢查新格局。需要強調的是在新農村的建設過程中，除了國務院的管理、人大對預算的審核批準以及政協的監督以外，全社會，尤其是農民作為公共服務的接受者，有權利對財政支出的方向、公共服務的水平作出評價，他們的監督更有利于社會主義新農村建設長遠目標的實現。所以在農村應不斷拓寬民主監督渠道，讓農民積極主動參與到村級事務管理和農村社會發展中來，只有如此才能確保這些資金真正用在新農村建設中。
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