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(一)垃圾短信形成的原因

(1)立法的欠缺。從立法狀況看，我國制訂的《中華人民共和國電信條例》、《互聯網信息服務管理辦法》對電信運營活動、互聯網信息服務行為和使用電信及互聯網的行為等都進行了規范。短信息通信作為電信活動的一種形式，也應當接受上述法規的約束。但是，《電信條例》和《互聯網信息服務管理辦法》作為調整電信經營活動和互聯網信息服務活動的綜合性法規，難以對短信息通信這種具體的通信方式進行具有針對性的規范和約束。同時，由于上述兩部行政法規制訂之時，短信息通信尚處于發展的初期，客觀上也不可能作為一種普遍性的公眾通信方式進入立法者的視野。

(2)混亂的手機發號制度。目前，市面上出售的手機號都是由手機運營商發放的。以繳費方式可分為兩種：一種是預存話費的手機號，另一種則是“先通話、后繳費”的手機號。前一種手機號購買時不用提供任何身份證明，后一種則需提供身份證或軍官證等，以便運營商建立客戶檔案。不法分子往往一次性購買多個無需身份證明的手機號，隨時準備更換或丟棄，以此來逃避法律制裁。即使是需要出示有效證件來購買的手機號，目前運營商也允許一人多號或他人代買。

(3)SP(電信增值服務提供商)缺乏行業自律。由于中國的經濟社會和市民社會發展的不完善和不平衡性，基于技術創新發展起來的行業具有先天的“自律缺位”特征，導致了某些SP對市場規則的無視。

(4)公眾保護手機號碼意識的欠缺。當前不法分子獲取公眾手機號碼主要通過四個途徑：一是通過一些街頭的社會調查獲取；二是參與一些消費活動進行會員注冊登記留下的手機號；三是一些網站在注冊時要求填寫手機號；四是利用不法途徑一次即可購買到上萬個有效的手機號段。
(5)相關部門對“地下短信群發公司”監管不力。當前，由于短信群發器材可以方便地購買到，加之我國目前對群發短信缺乏必要的立法，導致許多人盯上了這個有利可圖的行業。

(6)通信運營商對短信內容監控困難。對短信內容進行技術監控，主要集中在短信發送到服務站這個環節上。其一是對短信流量突然增多，數量超乎尋常的手機或平臺的短信內容進行抽檢，防止其傳播有害信息。其二，啟用信令監測系統，如果發現可能存在危及國家安全、有重大欺詐嫌疑等違法犯罪內容的信息，就會將其翻譯成文字，進行人工判別。但是，目前還無法對全部短信內容進行翻譯和過濾。原因有三個：首先，這需要大量的人工和設備，成本太高；其次，短信傳送時效會大大延遲，有違短信快捷傳送信息的本義；第三，從法律的角度來講，全部過濾侵犯了通信用戶、尤其是那些正常發送無害短信的用戶的通信自由，目前還得不到國家法律的支持。